Artikel 64 van de Grondwet bepaalt dat elk der Kamers bij koninklijk besluit kan worden ontbonden. Zowel de Tweede als de Eerste Kamer kunnen dus door de regering worden ontbonden. De bevoegdheid tot kamerontbinding is de regering in 1848 toegekend, als tegenwicht voor alle nieuwe bevoegdheden van met name de Tweede Kamer. In geval van een conflict tussen regering en Kamer zou eerstgenoemde de kwestie door kamerontbinding en nieuwe verkiezingen aan de stemgerechtigde bevolking kunnen voorleggen. De negentiende eeuw laat diverse van dergelijke ‘conflictontbindingen’ zien, bijvoorbeeld in 1866 rond de kwestie-Mijer, in 1868 rond de Luxemburgse kwestie en in 1894 rond de mislukte kiesrechtuitbreiding.
In de 20e eeuw lag de situatie echter anders. De ontwikkeling van de partijendemocratie en de bijbehorende fractiediscipline, alsmede de praktijk van parlementaire meerderheidskabinetten gebaseerd op gedetailleerde regeerakkoorden maakten een conflict tussen regering en Kamer, dat enkel door kamerontbinding en nieuwe verkiezingen kon worden beslecht, minder waarschijnlijk. De meeste staatsrechtelijke handboeken geven dan ook aan dat het ontbindingsrecht tegenwoordig anders wordt gebruikt. De regering gebruikt het bijvoorbeeld om, in nauw overleg met de Tweede Kamer, nieuwe verkiezingen mogelijk te maken als een kabinet voortijdig ten val is gekomen. Slechts bij een minderheidskabinet zou het ontbindingsrecht gebruikt kunnen worden om een dwarse Tweede Kamer naar huis te sturen en in de daarop volgende verkiezingen alsnog een parlementaire meerderheid te behalen.
Bordesscène van het kabinet-Rutte I in 2010 (foto: Rijksoverheid.nl, CC0-licentie).
Lang leek het erop dat in Nederland geen parlementair minderheidskabinet meer zou aantreden, maar in 2010 was dat toch weer eens het geval toen het kabinet-Rutte op het bordes verscheen. En ook het huidige kabinet is een soort ‘half minderheidskabinet’ (volgens sommigen zelfs een heel): in de Tweede Kamer heeft het een ruime meerderheid, maar die meerderheid ontbreekt evenzo ruim in de Eerste Kamer. Nu zou de regering de Eerste Kamer ook kunnen ontbinden en nieuwe Senaatsverkiezingen kunnen uitschrijven. Artikel 64 Grondwet ziet immers ook op de Eerste Kamer. De staatsrechtelijke handboeken merken echter doorgaans op dat dit niet veel zin heeft. De provinciale staten, die de Eerste Kamer kiezen, worden immers zelf niet ontbonden en dat maakt de kans dat de statenleden de Eerste Kamer in precies dezelfde samenstelling laten terugkeren levensgroot.
Er zijn natuurlijk wel uitzonderingen mogelijk. Zoals al eerder op dit blog betoogd, zouden nieuwe verkiezingen voor de Eerste Kamer die in 2011 is gekozen zeker een andere samenstelling opleveren, maar een meerderheid levert dat de coalitie naar alle waarschijnlijkheid niet op. In 1904 had de ontbinding van de Eerste Kamer ook zin, maar daar speelde een aantal bijzondere factoren mee. De leden van de Eerste Kamer werden toen nog voor negen jaar gekozen en om de drie jaar trad een derde af. Er hadden in juni van 1904 verkiezingen voor provinciale staten plaatsgevonden, die er onder meer toe hadden geleid dat de machtige provincie Zuid-Holland een confessionele meerderheid had gekregen. Dat werkte vervolgens bij de ontbindingsverkiezingen (die toen overigens nog met een meerderheidsstelsel en met districten werkten) door in de samenstelling van de nieuwe Eerste Kamer. Het kabinet-Kuyper, al verzekerd van een meerderheid in de Tweede Kamer, had nu ook een meerderheid in de Senaat en kon aldus zijn eerder verworpen voorstel voor een Hoger Onderwijswet alsnog door beide Kamers krijgen.
Charles Ruijs de Beerenbrouck (foto: collectie RVD).
Sinds 1983 worden de leden van de Eerste Kamer echter allen gelijktijdig gekozen, en wel binnen drie maanden na de verkiezing van de leden van de provinciale staten. Ontbinding van de Eerste Kamer zou nu – in de regel – alleen nog zin hebben als ook de provinciale staten ontbonden en opnieuw samengesteld konden worden. Dan zou een wezenlijk andere samenstelling van de Eerste Kamer tot de mogelijkheden behoren. Een wettelijke grondslag om de provinciale staten te ontbinden, ontbreekt echter. Dat wil niet zeggen dat nooit aan een het creëren van een dergelijke grondslag is gedacht. Integendeel, bij de Grondwetsherziening van 1922 zag het er even naar uit dat een ontbindingsrecht jegens de provinciale staten in de Grondwet zou worden vastgelegd. Een in 1918 ingestelde staatscommissie onder voorzitterschap van premier Ruijs de Beerenbrouck had namelijk daartoe strekkende aanbevelingen gedaan:
“Zal het ontbindingsrecht inderdaad tot zijn recht komen, dan moet althans de gelegenheid worden geopend om, tegelijk met de Eerste Kamer, ook de Provinciale Staten te ontbinden. Er laten zich omstandigheden denken, waaronder de Kroon van deze bevoegdheid geen gebruik zal behoeven te maken, maar omgekeerd kunnen de feiten ook zoo sterk spreken, dat het als eene ernstige leemte wordt gevoeld, indien de mogelijkheid tot ontbinding van de Provinciale Staten zou blijven ontbreken. Op oorspronkelijkheid kan dit voorstel geen aanspraak maken. Reeds in 1907 is door de Regeering in overweging gegeven ontbinding van de Eerste Kamer steeds met ontbinding van de Provinciale Staten gepaard te doen gaan, een denkbeeld, dat jaren te voren door staatslieden van uiteenloopende richting als eisch van logica was verdedigd.”
De regering (eveneens onder ‘voorzitterschap’ van Ruijs de Beerenbrouck) nam dit voorstel over een stelde een nieuw grondwetsartikel voor:
“Artikel 128 der Grondwet wordt gelezen als volgt: Bij ontbinding van de Eerste Kamer kan de Koning tevens de Provinciale Staten ontbinden. In dat geval houdt het besluit, waardoor de ontbinding wordt uitgesproken, tevens den last in tot het kiezen van nieuwe Provinciale Staten binnen veertig dagen en tot het samenkomen der nieuw gekozen Staten binnen drie maanden. De wet kan in geval van ontbinding, hetzij van eene of van beide Kamers der Staten-Generaal, hetzij van de Provinciale Staten, voor de Staten een anderen zittingduur dan in artikel 127 is bepaald, vaststellen.”
Vergaderzaal van de Eerste Kamer.
Uitgerekend de Eerste Kamer voelde niets voor dit voorstel, dat overigens gepaard ging met een voorstel voor de invoering van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging – sinds 1917/18 al geldend voor de Tweede Kamer – en met een voorstel de zittingsduur van senatoren te beperken tot vier jaar. In april 1922 verwierp de Eerste Kamer dit op haar betrekking hebbende combipakket. De regering kwam vervolgens met een minder vergaand nieuw voorstel, dat wel uitging van evenredige vertegenwoordiging, maar de zittingsduur minder beperkte dan het oorspronkelijke voorstel. Senatoren werden voortaan voor zes jaar verkozen en om de drie jaar trad de helft af. De mogelijkheid van ontbinding van provinciale staten verdween. Met dit systeem kon de Eerste Kamer wel instemmen. Aldus werd het systeem van verkiezing van de Eerste Kamer ingevoerd dat tot 1983 zou gelden.
Misschien is het ook wel verstandig dat het nooit tot een ontbindingsrecht ten aanzien van de provinciale staten is gekomen. Ontbinding van de provinciale staten louter met het oog op de samenstelling van de Eerste Kamer zou wel een heel grof middel zijn en de provinciale politiek wel eens lelijk kunnen doorkruisen. Aanpassing van de bevoegdheden van de Eerste Kamer – bijvoorbeeld de introductie van een terugzendrecht ter vervanging van het nu bestaande vetorecht – lijkt een aantrekkelijker alternatief. Maar ook daarvoor geldt een belangrijke politieke en constitutionele wet: de Eerste Kamer moet er zelf mee willen instemmen.
Deze bijdrage verscheen op 2 mei 2013 op het weblog Publiekrecht & Politiek.