Haagse taferelen VII: Incompatibele functies (deel 1)

ThorbeckeDe meeste mensen met een rudimentaire kennis van het Nederlandse staatsrecht zullen wel weten dat iemand niet tegelijkertijd minister en lid van de Tweede of Eerste Kamer kan zijn. Hier is sprake van een zogenaamde incompatibiliteit, die in artikel 57 van de Grondwet is vastgelegd. Wellicht iets minder mensen zullen de vraag kunnen beantwoorden of je tegelijkertijd lid van de Eerste Kamer kunt zijn én lid van provinciale staten, het orgaan dat de Eerste Kamer kiest. Het antwoord op deze vraag is ‘ja’. Toch is de situatie ooit omgekeerd geweest. Pas in 1938 werd de combinatie van een ministerschap met het lidmaatschap van de Staten-Generaal officieel verboden door de Grondwet. En tussen 1848 en 1922 was het grondwettelijk verboden om lid te zijn van de Eerste Kamer én van provinciale staten. Daarom een dubbele bijdrage over deze dubbele mandaten.

De Grondwet van 1848 bepaalde ten aanzien van incompatibiliteiten voor Eerste en Tweede Kamerleden dat zij “niet te gelijk [kunnen] zijn leden of procureur-generaal van den Hoogen Raad, noch leden van de Rekenkamer, noch commissaris des Konings in de provinciën, noch geestelijken, noch bedienaren van de godsdienst”. Een Kamerlid kon er dus prima een ministerschap bijnemen (zie echter hierna), maar geestelijke of bedienaar van de godsdienst spelen was uitgesloten. Overigens leverde dat in de praktijk aanvankelijk geen problemen op. Reeds in 1849 trad een dominee tot de Tweede Kamer toe, het Deventer Kamerlid W.R. baron van Hoëvell. Zolang zij hun ambt maar tijdelijk neerlegden, werden er geen problemen gemaakt. Franciscus Lieftinck kon na het neerleggen van zijn ambt als predikant van de Nederlandse Hervormde Kerk te Kimswerd gewoon in 1879 Tweede Kamerlid worden. Hetzelfde gold voor de overbekende Abraham Kuyper in 1874 en in zekere zin ook voor J.H. Donner (de betovergrootvader van Piet Hein). Moeilijker lag het met priesters binnen de Rooms-Katholieke Kerk. Toen de grote katholieke voorman én priester Herman Schaepman in 1880 tot Tweede Kamerlid verkozen werd, klonk er protest vanuit de Kamer zelf. Het priesterschap is geen ambt, maar een roeping, en wel een eeuwige roeping, die men dus niet kan neerleggen. Dat was althans het argument van enige liberalen die aandrongen op strikte handhaving van de Grondwet. Uiteindelijk besloot de Tweede Kamer  met 55 tegen 14 stemmen om Schaepman toe te laten. In 1887 werd de incompatibiliteit uit de Grondwet geschrapt.

Herman Schaepman (bron: Spaarnestad, via Nationaal Archief)

Herman Schaepman (bron: Spaarnestad, via Nationaal Archief)

De Grondwet van 1848 had het gelijktijdig Kamerlidmaatschap en ministerschap dus niet verboden, maar wel een hobbel opgeworpen. Die hobbel bepaalde dat Kamerleden ‘een bezoldigd staats-ambt aannemende, of bevordering in de staats-dienst verwervende, houden op leden der Kamers te zijn, maar zijn dadelijk weder verkiesbaar’. Met andere woorden, Kamerleden die minister werden, verloren hun Kamerzetel, maar konden zich bij de verkiezingen voor de lege zetel direct weer kandidaat stellen en herkozen worden. Omgekeerd gold de beperking logischerwijs niet: wie al minister was en vervolgens tot Kamerlid gekozen werd, behield zijn zetel. Om de combinatie van functies verder te ontmoedigen bepaalde de Grondwet sinds 1887 ook nog dat Kamerleden die tevens minister waren geen schadeloosstelling kregen (wel uiteraard de bezoldiging als minister; zie thans de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer en de Wet vergoedingen leden Eerste Kamer). Erg veel voorbeelden van politici die zowel bewindspersoon als Kamerlid waren, zijn er uiteindelijk niet te vinden. We kunnen daarom met een korte beschrijving volstaan.

Dirk Donker Curtius, lid van de commissie die de herziening van de Grondwet had voorbereid, was in 1849 enige maanden tegelijkertijd lid van de Tweede Kamer en minister van Justitie. Ook mr. J.A. Mutsaers zat als minister voor de Zaken der Rooms-Katholieke Eredienst gewoon in de Tweede Kamer. Deze combinatie van functies – en waarschijnlijk ook deze lieden zelf; zij waren bepaald niet zijn vrienden – waren Thorbecke een doorn in het oog. Toen hij in 1849 een kabinet mocht vormen en zelf minister van Binnenlandse Zaken werd, besloot hij het Kamerlidmaatschap op te geven. Hetzelfde gold voor Mr. J.Th.H. Nedermeijer ridder van Rosenthal, die minister van Justitie werd. Daarmee was in zekere zin wel een conventie ontstaan, want tot aan het formeel creëren van de incompatibiliteit bij de Grondwetsherziening van 1938 waren er slechts weinigen die het (Tweede) Kamerlidmaatschap en het ministerschap combineerden. Het ging om de liberaal De Roo van Alderwerelt in 1877-78, de liberaal Goeman Borgesius in 1897-1901 en ten slotte de liberaal Lely in dezelfde periode. Deze liberalen verloren alle drie hun Kamerzetel door hun benoeming tot minister, maar stelden zich herkiesbaar en werden ook herkozen. Dergelijke tussentijdse verkiezingen waren in het districtenstelsel dat Nederland toen nog kende vrij gemakkelijk te organiseren.

Barend Biesheuvel (foto: Rijksoverheid)

Barend Biesheuvel (foto: Rijksoverheid)

Vanaf 1938 verklaart de Grondwet het ambt van minister onverenigbaar met het Kamerlidmaatschap. Zij heeft echter vanaf het begin een uitzondering gemaakt: demissionaire ministers die tot Kamerlid gekozen worden, konden en kunnen beide ambten verenigen, echter aanvankelijk slechts voor een periode van drie maanden. De opstellers van deze bepaling van de Grondwet gingen ervan uit dat binnen die drie maanden wel een nieuw kabinet zou zijn geformeerd en dus duidelijk zou zijn of de politici in kwestie hun loopbaan als minister of als Kamerlid zouden vervolgen. Dat bleek iets te optimistisch. Demissionair premier Barend Biesheuvel behaalde in november 1972 voor de ARP een redelijk verkiezingsresultaat (één zetel winst) en nam op 7 december van dat jaar als fractievoorzitter plaats in de Tweede Kamer. Omdat de formatie van een nieuw kabinet echter langere tijd in beslag nam, zag hij zich in maart 1973 genoodzaakt te kiezen voor het premierschap. Biesheuvel verliet de Kamer en gaf het stokje over aan Aantjes. Die had geen moeite met een kabinet-Den Uyl, waarna op 11 mei 1973 Biesheuvel ook minister-president-af was en ambteloos burger werd. Om dit soort zaken te voorkomen bepaalt de Grondwet sinds 1983 in artikel 57 dat ‘een minister of staatssecretaris, die zijn ambt ter beschikking heeft gesteld, dit ambt [kan] verenigen met het lidmaatschap van de Staten-Generaal, totdat omtrent die beschikbaarstelling is beslist’. Na formaties van 163 dagen (1972/73) en 208 dagen (1977), nog steeds de langste in de parlementaire geschiedenis, had de Grondwetgever duidelijk zijn lesje geleerd.

Deze bijdrage verscheen op 23 mei 2013 op het weblog Publiekrecht & Politiek.

2 Comments:

  1. Pingback: Haagse taferelen VIII: Incompatibele functies (deel 2) – Corvinus

  2. Pingback: Haagse taferelen VIII: Incompatibele functies (deel 2) – Corvinus

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *