Boekbespreking: Zeventig jaar zoeken naar het compromis

Het eind vorig jaar verschenen Zeventig jaar zoeken naar het compromis is het langverwachte tweede en laatste deel in een serie over de parlementaire geschiedenis van Nederland. Het eerste deel, dat onder de titel De eerste honderdvijftig jaar de periode 1796-1946 beschrijft, verscheen in april 2013 en werd verzorgd door Joop van den Berg en Jan Vis. Omdat de laatstgenoemde al op 24 januari 2011 was overleden, moest het boek zonder hem worden voltooid en postuum worden gepubliceerd. Bovendien moest voor het reeds geplande tweede deel, over de periode vanaf 1946, een nieuwe coauteur worden gevonden. Dat werd Bert van den Braak, onder meer bekend van zijn lijvige proefschrift over de Eerste Kamer uit 1998 en van zijn werkzaamheden voor de website Parlement & Politiek, waarvan hij beheerder is. Uit de inleiding blijkt dat Van den Braak de grote meerderheid van de tekst van dit tweede deel leverde.

Opzet en aard

Zeventig jaar zoeken naar het compromis is met 960 pagina’s ruim 170 pagina’s dikker dan zijn voorganger terwijl het, wellicht enigszins opmerkelijk, een periode beschrijft die ruim de helft korter is. De boeken kunnen onafhankelijk van elkaar worden gelezen; het tweede deel verwijst hooguit sporadisch terug naar het eerste deel. Qua opzet is het boek grotendeels hetzelfde: in vijf forse hoofdstukken wordt de parlementaire geschiedenis tussen 1946 en 2016 verteld, meestal chronologisch, soms thematisch. Omdat het een boek over parlementaire geschiedenis betreft, ligt de nadruk daarbij uiteraard op de rol die het parlement heeft gespeeld bij de totstandkoming van wetgeving, bij belangrijke ontwikkelingen als de grotere internationale samenwerking en bij diverse maatschappelijke problemen en nationale en internationale crises. Het is die rol die de auteurs kundig samenvatten als ‘zeventig jaar zoeken naar het compromis’.

Het boek is blijkens de inleiding bedoeld voor eenieder die geïnteresseerd is in de geschiedenis van het parlementaire bestel, alsook voor studenten geschiedenis, bestuurskunde of politieke wetenschappen. Studenten staatsrecht worden hier opvallend genoeg niet genoemd, terwijl dat in de inleiding van het eerste deel wel expliciet het geval was. Wellicht is dit een ongelukkige ‘slip of the pen’, want het boek is juist zeer geschikt voor beoefenaren van het staatsrecht in brede zin. Auteur Van den Berg – tevens oud-senator (1992-1996) – heeft de taak op zich genomen het boek te voorzien van een toegankelijke beschrijving van de constitutionele ontwikkelingen in de besproken jaren en van de invloed van de toenemende Europeanisering op de nationale politiek. Omdat deze recensie in het Tijdschrift voor Constitutioneel Recht verschijnt, zal in het hiernavolgende de nadruk liggen op de staatsrechtelijke kanten van het boek.

Grofweg kan het boek op twee manieren worden gelezen: van kaft tot kaft en als naslagwerk waarin relevante paragrafen en passages worden opgezocht. Het boek lijkt echter niet primair als naslagwerk te zijn bedoeld. Hoewel dit – in tegenstelling tot bij het eerste deel – niet in de inleiding wordt verantwoord, bevat het boek geen voetnoten en volstaat het met een lange literatuurlijst achterin. Op zichzelf was het denkbaar geweest bij de vele honderden wetsvoorstellen die besproken worden in elk geval de Kamerstuknummers te geven (dat vergemakkelijkt het desgewenst opzoeken aanzienlijk) en per paragraaf een lijst van geraadpleegde literatuur te geven in plaats van één uitgebreide lijst voor het hele boek. De auteurs hebben daar om hun moverende redenen echter niet voor gekozen.

Echt bezwaarlijk vind ik dat het boek – net als het eerste deel overigens – alleen een personenregister heeft. Dit is eigenlijk te uitgebreid: ook Amerikaanse presidenten, Griekse ministers en bouwondernemers die hooguit één keer genoemd worden staan hierin, terwijl de lezer mijns inziens veel meer had gehad aan toevoeging van een goed zakenregister náást een personenregister. Hoe anders immers de genoemde honderden wetsvoorstellen, de vele parlementaire enquêtes en onderzoeken of zaken als Srebrenica, de Golfoorlogen, de plaatsing van kruisraketten of klassiekers als de helmenaffaire terug te vinden? Via ‘Aantjes’ komt men uiteindelijk ook wel bij de Affaire-Aantjes, en via ‘Donner’ bij de Schipholbrand, maar erg snel gaat dat niet. Zeventig jaar zoeken naar het compromis en zijn voorganger bouwen voort op het standaardwerk, eveneens in twee delen, van Pieter Oud en Jac Bosmans, Staatkundige vormgeving in Nederland. Die boeken, veel en veel dunner dan het hier besproken werk, kenden wel een zakenregister.

Inhoud

Zeventig jaar zoeken naar het compromis bevat indrukwekkend veel informatie en de auteurs verdienen een groot compliment voor de wijze waarop zij al deze informatie in een over het algemeen goed leesbare tekst bijeen hebben gebracht. Niettemin kan men zich de vraag stellen of in dit digitale tijdperk het gros van de staatsrechtelijk relevante informatie niet ook gewoon op internet te vinden is. Bijvoorbeeld op de reeds genoemde website Parlement & Politiek, maar ook op andere sites als De Nederlandse Grondwet of Nederland Rechtsstaat. Het internet biedt, ook als het gaat om parlementaire geschiedenis, evident enkele voordelen boven een boek: de informatie is doorgaans gratis en bovendien veel gemakkelijk te doorzoeken. Juist op doorzoekbaarheid en de mogelijkheid informatie terug te vinden scoort Zeventig jaar zoeken naar het compromis niet hoog, zoals hierboven betoogd is. Is er dan nog wel behoefte aan dit soort boeken? Het antwoord kan in dit geval wat mij betreft toch volmondig ‘ja’ zijn. Het boek bevat een groot aantal goed opgezette, grondige en vooral ook actuele beschouwingen over de constitutionele ontwikkelingen in de laatste zeventig jaar. Zeer fraai is bijvoorbeeld de beschrijving van de ontwikkeling die het parlement in deze periode doormaakte.

Het parlement in de periode van de Wederopbouw (1946-1959) wordt beschreven als vrij volgzaam (p. 146). Ministers hadden het doorgaans niet erg moeilijk, het aantal verwerpingen van wetsvoorstellen was beperkt en de Tweede Kamer maakte nauwelijks gebruik van het recht van initiatief. Wel was opvallend genoeg de Tweede Kamer aanmerkelijk enthousiaster dan de regering over supranationale Europese samenwerking (p. 110). Na 1959 werd het parlement, en dan vooral de Tweede Kamer, actiever en wellicht ook activistischer. Er kwamen meer initiatiefwetsvoorstellen en ook de aantallen moties, amendementen, interpellaties en schriftelijke vragen namen duidelijk toe (p. 153; p. 221-222). Het was een trend die zich niet meer liet keren en die zich doorzette en in de jaren 60 en 70. In de jaren 80 herontdekte de Tweede Kamer de parlementaire enquête, die in 1983 voor het eerst sinds ruim een kwart eeuw weer eens werd ingezet, in dit geval naar aanleiding van de ondergang van het scheepsbouwconcern Rijn-Schelde-Verolme (RSV). Vele enquêtes en onderzoeken zouden de RSV-enquête volgen.

Naast meer initiatiefwetsvoorstellen, moties, amendementen, parlementaire enquêtes en onderzoeken is er vanaf 2002 ook sprake van meer spoeddebatten, die de traditionele interpellatie naar de zijlijn dirigeerden (p. 764-765). De auteurs betogen voorts dat er vanaf 2002 ‘expressieve politiek’ in de Tweede Kamer wordt bedreven. ‘Daarbij gaat het niet om resultaat, maar om de expressie van gevoelens in de samenleving waar de Kamerleden uitdrukking aan willen geven, meestal als gevolg van incidenten die in de media sterke aandacht hebben getrokken’, aldus de auteurs (p. 883). Moties worden kortom niet ingediend en initiatiefwetsvoorstellen niet aanhangig gemaakt omdat deze kans van slagen zouden hebben, maar omdat daarmee een politiek statement kan worden gemaakt.

Hiervan zijn vele voorbeelden te geven. De auteurs noemen zelf de initiatiefwetsvoorstellen uit de PVV-koker over modernisering van het koningschap (nooit behandeld) of handhaving van de traditionele Zwarte Piet (verworpen), maar ook het recente initiatiefwetsvoorstel van zeven oppositiefracties onder aanvoering van GroenLinks over de beloning van topfunctionarissen van systeembanken als ING kan moeiteloos onder de expressive politics worden geschaard. Voor wat betreft de Eerste Kamer, die uiteraard het recht van amendement mist maar zeker wel expressieve politiek kent, kan men denken aan de motie van wantrouwen die de voltallige PVV-fractie in december 2012 al tijdens de eerste termijn van de Algemene Politieke Beschouwingen tegen het kabinet indiende, bij mijn weten overigens een novum in de parlementaire geschiedenis. Nog steeds aanhangig is bovendien een motie van de Partij voor de Dieren om in de Eerste Kamer in principe alleen nog maar maaltijden zonder vlees of vis te serveren. De motie werd aangehouden omdat er onvoldoende steun voor was, maar het punt was gemaakt.

Zeer fraai vind ik persoonlijk ook de uitgebreide beschouwingen over de totstandkoming van de Grondwet van 1983. De auteurs beginnen bij het begin, bij de Proeve van een nieuwe Grondwet uit 1966, verzorgd door de Afdeling grondwetszaken van het ministerie van Binnenlandse Zaken en vijf (oud-)hoogleraren met grote verdiensten op het terrein van het staatsrecht (p. 238-239). Daarna gaan ze uitgebreid in op de Nota over het grondwetsherzieningsbeleid uit 1974, al voorbereid onder de kabinetten-Biesheuvel, maar uiteindelijk pas verschenen onder het kabinet-Den Uyl. Dit wordt gevolgd door een grondige bespreking van de algehele grondwetsherziening die vervolgens eind jaren 70, begin jaren 80 tot stand werd gebracht (p. 469-484). Ook de wijzigingen die na 1983 zijn doorgevoerd krijgen nog een plaatsje in het boek (p. 836-840). Nu kan direct worden opgemerkt dat dit soort beschouwingen ook elders wel te vinden zijn, maar dat neemt niet weg dat de auteurs alle ontwikkelingen vakkundig op een rijtje hebben gezet en op een aantrekkelijke, vlot geschreven manier onder de aandacht van de lezer weten te brengen.

En er valt voor de staatsrechtbeoefenaar nog veel meer te genieten bij het lezen van dit boek. Andere constitutioneelrechtelijke casus die in het boek gepaste aandacht krijgen zijn bijvoorbeeld de Kamerontbinding onder verantwoordelijkheid van een demissionair kabinet (in december 1958 nog afgewezen, maar in 1977 niet meer staatsrechtelijk bezwaarlijk geacht), de perikelen rondom de huwelijken van de prinsessen Irene en Beatrix, reeds demissionaire ministers die na een onwelgevallige motie ook echt opstappen (Hirsch Ballin en Van Thijn in 1994), ministers die expliciet het vertrouwen van de Kamer vragen (Sorgdrager in 1995) of premiers die de tegenstem van andere ministers in de ministerraad doodleuk melden tijdens een persconferentie (Lubbers in 1994).

Uiteraard ontbreken de bekende verwerpingen door de Eerste Kamer van het correctief referendum (in 1999) en de deconstitutionalisering van commissaris van de Koning en burgemeester (in 2005) niet. Doordat het boek de periode tot en met 2016 bespreekt, lezen we ook veel over de staatsrechtelijk interessante gebeurtenissen onder de vier kabinetten-Balkenende en de twee kabinetten-Rutte. Men denke hierbij aan de bekende motie van afkeuring (of wantrouwen?) tegen minister Verdonk (p. 753), de weekenden waarin Wouter Bos de banken redde (p. 774), de wederwaardigheden van de CDA-dissidenten Koppejan en Ferrier (p. 791), de in 2012 geïntroduceerde nieuwe formatieprocedure waarbij de Tweede Kamer het voortouw heeft (p. 843), het niet meer zeker zijn van meerderheden in de Eerste Kamer en het toegenomen belang van allerhande akkoorden (p. 853 v.).

De jongste kabinetsformatie viel net buiten het bestek van dit boek. Zij was met 225 dagen de langste uit de parlementaire geschiedenis. Tijdens deze formatie ontstond de nogal vreemde situatie dat Lilianne Ploumen als demissionair minister een motie moest ontraden, waar ze later als Tweede Kamerlid vóór zou stemmen. ‘Kamerlid Ploumen keert zich tegen minister Ploumen’, zo kopte NRC Handelsblad op 4 april 2017. Sinds 1983 kunnen demissionaire ministers voor onbepaalde tijd tevens Kamerlid zijn, totdat omtrent de beschikbaarstelling van hun ambt is beslist. Vóór 1983 waren deze functies voor slechts drie maanden verenigbaar, met als gevolg dat bewindslieden moesten kiezen. Ook dat kon tot minder gelukkige situaties leiden. Premier Biesheuvel koos in 1973 voor het premierschap en verliet de Tweede Kamer, wat feitelijk het einde van zijn politieke loopbaan betekende (p. 309). Minister van Justitie Van Agt koos daarentegen in 1977 voor het Kamerlidmaatschap en werd enkele maanden later als premier beëdigd (p. 366). Soms werden er trucjes bedacht om de termijn de facto te verlengen, zoals het aanvankelijk niet aanvaarden van het Kamerlidmaatschap (p. 459), maar sinds 1983 is dat dus niet meer nodig. De casus-Ploumen laat echter zien dat ook de nieuwe situatie tot merkwaardige taferelen kan leiden.

Minpunten

Wie als staatsrechtelijk geïnteresseerde lezer Zeventig jaar zoeken naar het compromis van kaft tot kaft leest, zal concluderen dat het boek gedegen in elkaar zit, al blijft na 960 pagina’s wel de vraag hangen in hoeverre de auteurs echt keuzes hebben gemaakt (en volgens welke methodiek dan?) en of zij wel echt steeds aan de grote lijnen hebben vastgehouden, zoals blijkens de inleiding hun doelstelling was. Feitelijk hebben ze vrijwel alles wat tussen 1946 en 2016 in en om het parlement is gebeurd besproken en dat heeft tot het gevolg dat het boek ook diverse passages bevat die naar mijn smaak wat te droog en opsommerig zijn. De auteurs hadden verder naar mijn mening wat meer tijd mogen steken in de verwijzingen die in de hoofdstukken staan. Nu lezen we daar zaken als ‘waarover elders in dit boek meer’, ‘zie daarover hoofdstuk 1’, ‘zoals gemeld’ en ‘wij komen daarop terug’. In een essay (of een boekrecensie) werken zulke verwijzingen misschien nog wel, maar in een boek van deze omvang is de lezer er nauwelijks mee geholpen. Concrete paginaverwijzingen zijn daar eigenlijk onmisbaar om de informatie te vinden, maar die ontbreken dus consequent.

Het is waarschijnlijk onvermijdelijk dat in een boek van deze omvang, dat zo veel verschillende onderwerpen bespreekt, ook af en toe inhoudelijke fouten sluipen. Dat is echter geen reden om die fouten maar niet te noemen. Ik geef drie voorbeelden. De auteurs hechten terecht waarde aan het correct citeren van politici (zie p. 344, over de ‘congressen kopen geen vliegtuigen’-uitspraak van minister Vredeling). Enkele pagina’s eerder citeren ze echter zelf D66-politicus Hans Gruijters verkeerd. Die zou hebben gezegd dat hij zijn vingers natelde als hij een christendemocraat een hand had gegeven (p. 309). De correcte uitspraken zijn echter ‘Maar bij de confessionelen blijf ik mijn vingers natellen nadat ik handen heb geschud’ (NRC Handelsblad 18 augustus 1972) en ‘Daarom zeg ik: die confessionelen, je geeft ze een hand en je moet meteen je vingers natellen’ (Haagse Post van 30 augustus 1972).

Ook bij de bespreking van het onafhankelijkheidsproces van Suriname staan enkele onjuistheden (p. 335-336). Hier treedt een ‘Vooruitstrevende Hindoestaanse Partij’ op, terwijl de correcte naam sinds 1973 Vooruitstrevende Hervormings Partij is, juist om te benadrukken dat de partij er niet uitsluitend voor Hindoestaanse Surinamers is. De Surinaamse politicus Rufus Nooitmeer (1935-2000) wordt vervolgens als ‘VHP-fractievoorzitter’ opgevoerd, terwijl hij een kopstuk van de Nationale Partij Suriname (NPS) was, een partij waarop vooral door Creoolse Surinamers werd gestemd. Merkwaardig genoeg is genoemde Rufus Nooitmeer ook onvindbaar in het personenregister.

Het derde voorbeeld is recenter en betreft de bespreking van het – in 2012 door de Eerste Kamer verworpen – initiatiefwetsvoorstel van Marianne Thieme over het invoeren van een verplichte voorafgaande bedwelming bij ritueel slachten (Kamerstukken 31 571). Volgens de auteurs had Thieme een mogelijkheid tot ontheffing voor joodse en islamitische slagers aan het wetsvoorstel toegevoegd (p. 809). Dat is echter niet juist: haar wijzigingen waren puur cosmetisch. ‘Israëlische ritus’ werd veranderd in ‘Israëlitische ritus’, en dat werd weer veranderd in ‘israëlitische ritus’. De mogelijkheid tot ontheffing was het gevolg van een amendement-Van Veldhoven c.s. (nr. 19). Initiatiefneemster Thieme gaf slechts aan dat ze heel goed met het amendement kon leven. Ze verwachtte dat er toch geen ontheffingen verleend zouden worden (Handelingen II 2010/11, nr. 96, item 16, p. 149).

En dat is meer in algemene zin mijn kritiek op bepaalde onderdelen van het boek: het had allemaal wat strakker en nauwkeuriger gemogen. Het Verdrag van Dublin was in 2011 allang vervangen door een verordening (p. 867). De ministers Beyen en Luns in het derde kabinet-Drees (1952-1956) worden ‘twee gelijkwaardige ministers’ op Buitenlandse Zaken genoemd (p. 66), terwijl pas op p. 128 – ruim zestig pagina’s later – duidelijk wordt gemaakt dat Luns minister zonder portefeuille was, en dat het dus Beyen was die formeel met de leiding van het ministerie was belast. Het boek besteedt veel aandacht aan de privatiseringen en verzelfstandigingen die onder de kabinetten-Lubbers en Kok werden doorgevoerd (zie bijvoorbeeld p. 593 v. en opnieuw p. 836-840). Dat het juist díe privatiseringen en verzelfstandigingen waren die een Parlementaire Onderzoekscommissie (POC) van de Eerste Kamer in 2011-2012 uitgebreid onderzocht, lijkt de auteurs te zijn ontgaan (p. 767). Zij wijden slechts een paar regels aan het POC-rapport en noemen dit ook het eerste door de Senaat gehouden parlementaire onderzoek, terwijl al in 1962-1963 door de Eerste Kamer een parlementair onderzoek werd verricht naar onregelmatigheden bij de handel in schroot. Een klein onderzoek weliswaar, maar wel een parlementair onderzoek. De POC-voorzitter, senator Roel Kuiper, refereerde er nog aan bij de aanbieding van zijn rapport.

Ook qua redactie had het boek beter gekund. Dat in een werk van deze omvang taal- en typfouten sluipen, is natuurlijk onvermijdelijk, maar een boek dat in al de inhoudsopgave meldt dat het derde hoofdstuk de periode 1973-1872 bespreekt, kent geen sterke opening. Het is verder altijd wat ongelukkig als namen worden verhaspeld[1] of onjuiste cijfers en jaartallen worden gepresenteerd.[2]

Tot slot

In het voorafgaande heb ik de loftrompet gestoken over bepaalde onderdelen van Zeventig jaar zoeken naar het compromis en me wat kritischer uitgelaten over andere aspecten van het boek. Veel van de kritiekpunten kunnen overigens eenvoudig worden geredresseerd: inhoudelijke en tekstuele fouten kunnen in een volgende druk hersteld worden, paginaverwijzingen en een zakenregister kunnen alsnog worden toegevoegd. Zeventig jaar zoeken naar het compromis is en blijft, zeker in combinatie met zijn voorganger, een mooi boek, dat een goed beeld schetst van een periode waarin op staatsrechtelijk en politiek gebied veel is gebeurd. Als naslagwerk vind ik het minder geslaagd, en qua toegankelijkheid scoort het beknoptere Oud-Bosmans (in 2011 voortgezet als Parlementaire geschiedenis van Nederland) mijns inziens beter, maar als het gaat om grondigheid en volledigheid is er denk ik op dit moment geen werk over parlementaire geschiedenis dat aan Zeventig jaar zoeken naar het compromis kan tippen.

B.H. van den Braak & J.Th.J. van den Berg, Zeventig jaar zoeken naar het compromis. Parlementaire geschiedenis van Nederland 1946-2016, Amsterdam: Uitgeverij Bert Bakker 2017, 960 p., ISBN 9789035141827

Deze recensie verscheen eerder in het Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, juni 2018, nr. 3.

Noten

[1] Voorbeelden kunnen in een voetnoot: Fortantier i.p.v. Fortanier (p. 24); Georg Marshall i.p.v. George Marshall (p. 84); Centrale Raad van Beroep voor het Bedrijfsleven i.p.v. College van Beroep voor het bedrijfsleven (p. 103); KPN (een telecommunicatiebedrijf) i.p.v. KNP (een politieke partij; p. 124); het strafkamp Port Nadal i.p.v. Port Natal (p. 374, verderop staat het wel goed); Verburgh i.p.v. Verbrugh (p. 448); de verdwenen naam van Hein Roethof (p. 480); de getroffen Bijlmerflat heette Klein Kruitberg en niet Kruidberg (p. 587); Bettico Croes i.p.v. Betico Croes (p. 781); EMS i.p.v. ESM (Europees Stabiliteitsmechanisme; p. 893).

[2] Voorbeelden kunnen wederom in een voetnoot: het op 10 januari 1961 overleden Kamerlid Hazenbosch heeft op 29 december 1962 nog een radio-optreden (p. 166); in april 1984 was Elco Brinkman geen 34, maar 36 jaar (p. 505); het Vluchtelingenverdrag is uit 1951, niet 1955 (p. 608); oud-premier Den Uyl overleed in 1987, niet in 1988 (p. 688), de LPF kwam in 2002 met 26 zetels in de Tweede Kamer, niet met 24 (p. 695); Jesse Klaver was 24 jaar toen hij in de Tweede Kamer kwam, niet 34 jaar (p. 789); de Grieken leenden toch echt 110 miljard, en niet 110 miljoen (p. 801).